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Innenpolitik Ein Raum der Freiheit? Innenpolitik in Europa

Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Dies soll die Europäische Union laut Artikel 29 des EU-Vertrages sein. Doch die Entwicklung geht in eine andere Richtung.

Oberste Priorität hat die Sicherheit (oder was die Regierungen dafür halten). Die Freiheit – und teilweise das Recht – bleiben dabei oft auf der Strecke. Im folgenden werde ich dies anhand einiger Politikfelder zeigen.

Die gemeinsame Innen- und Justizpolitik

Die EU wurde als Wirtschaftsgemeinschaft gegründet. Deshalb standen ökonomische Ziele im Vordergrund. Schwerpunkt der Integration waren Binnenmarkt und Währungsunion. Im Maastrichter Vertrag kamen andere Ziele hinzu. Während die bisherigen Politikfelder die erste Säule der EU bilden, wurden eine zweite (gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) und dritte Säule (gemeinsame Innen- und Justizpolitik) eingeführt. Diese dritte Säule hat vom Fortschritt der wirtschaftlichen Integration profitiert. Z.B. wäre ohne Binnenmarkt wäre kein Schengener Abkommen möglich.
In der ersten Säulen konnte sich das Europäischen Parlaments (EP) mehr und mehr Beteiligungs- und Mitbestimmungsrechte erkämpfen. In der Innen- und Justizpolitik haben dagegen nur die Regierungen der Mitgliedsstaaten das Sagen. Nur bei Verträgen und Konventionen gibt es Beteiligungsrechte des EP oder der nationalen Parlamente. Bei Beschlüssen entscheidet der Rat allein. Im Klartext bedeutet dies: In der Innen- und Justizpolitik entscheiden die Vertreter der Regierungen und der Polizeien. Das EP bleibt bei der Entscheidungsfindung außen vor, ebenso die Öffentlichkeit. Eine Kontrolle der Exekutive findet kaum statt. Und dies in Bereichen, in denen Grundrechte besonders berührt sind. Denn gerade die Datensammlung und –weitergabe greift stark in Grundrechte ein. Wer nicht weiß, welche und wieviele Informationen von ihm an wen weitergegeben werden, der versucht, nicht aufzufallen. Er wird sogenanntes „abweichendes Verhalten“ unterlassen, z.B. keine Demonstrationen besuchen, weniger kritische Meinungen äußern, politisches und gesellschaftliches Engagement zurückschrauben und unangenehme Fragen nicht mehr stellen.
Innerhalb kurzer Zeit ist die Innen- und Justizpolitik zu einem wichtigen Bestandteil der EU geworden. Auf dem EU-Gipfel in Tampere 1999 haben die Regierungschef beschlossen, bis 2004 einen einheitlichen Rechtsraum zu schaffen. In der Hauptsache geht es dabei natürlich um Rechtsharmonisierungen, die Handel und Wirtschaft betreffen. Was Grundrechte betrifft, ging es der EU immer in erster Linie um Rechte, die mit dem Binnenmarkt und der wirtschaftlichen Integration zusammenhängen. Der Schutz vor staatlichen Eingriffen in andere als wirtschaftliche Interessen war nie eine Priorität des Rates. Hierfür interessierten sich nur das EP und der Europäische Gerichtshof . Die Zusammenarbeit in der Strafverfolgung dagegen scheint die Regierungen mehr zu interessieren. In Amsterdam und Tampere erhielt die EU und v.a. Europol weitreichende Kompetenzen.

Europol

Die Verankerung der Innen- und Justizpolitik ermöglichte die Gründung von Europol (Europäisches Polizeiamt). Die Europol-Konvention wurde 1995 unterzeichnet. Europol nahm 1999 seine Arbeit auf. Sein Vorläufer, die Europäische Drogeneinheit, wurde schon 1994 gegründet. Europol darf bisher nicht selbst ermitteln. Dafür erhielt es umfangreiche Befugnisse zur Sammlung, Speicherung und Weitergabe von Daten. Auch die Terrorismusbekämpfung gehört seit 1999 zu den Aufgaben von Europol. Doch dies reichte den Regierungen nicht aus. In Tampere beschlossen sie, daß Europol künftig die Mitgliedsstaaten um die Einleitung von Ermittlungen ersuchen kann. Außerdem erhält Europol die allgemeine Zuständigkeit für die Bekämpfung von Geldwäsche. Eigentlich wäre dazu die Änderung der Konvention nötig gewesen. Doch dazu müßten alle Staaten zustimmen. Das war wohl zu aufwendig. Stattdessen behalf sich der Rat mit sogenannten Empfehlungen. So forderte er 2000 die Mitgliedsstaaten auf, „Ersuchen von Europol um die Durchführung oder Koordination von Ermittlungen … unverzüglich“ zu bearbeiten. Diese Ersuchen werden in der Regel auch erfüllt. Seit 2002 wird auch über eine Änderung der Europol-Konvention diskutiert. Inzwischen liegt ein Vorschlag vor. Kernpunkte dieses Vorschlages sind:
- Ausweitung der Zuständigkeiten: Europol soll für illegalen Drogenhandel, Handel mit radioaktiven Substanzen, „Schleuserkriminalität“ und Menschenhandel zuständig sein.
- Bisher ist Europol nur zuständig, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für eine kriminelle Organisationsstruktur vorliegen. Dies soll durch den vageren Begriff der „schweren internationalen Kriminalität“ aufgeweicht werden.
- Europol soll die Behörden der Mitgliedsstaaten bei der Fortbildung, in Fragen der Organisation und Ausrüstung und bezüglich Kriminaltechnik und Ermittlungsmethoden beraten. Dies tut es schon heute, auch ohne rechtlichen Auftrag.
- Der Datenschutz wird weiter aufgeweicht. Nationale Behörden sollen einfacher die Europol-Dateien anzapfen können, es dürfen mehr Daten (nicht nur von Verurteilten und Verdächtigen, sondern auch von Opfern, Zeugen usw.) weitergegeben werden. In Zukunft auch an Drittstaaten, z.B. die USA.
Es ist zu erwarten, daß diese Vorschläge auch umgesetzt werden. Anscheinend ist den Staaten das Verfahren aber zu umständlich. Die Europol-Konvention muß nämlich von den nationalen Parlamenten ratifiziet werden. Deshalb hat Spanien vorgeschlagen, die Konvention durch einen Beschluß des Rates zu ersetzen. Dann müßte nur das EP angehört werden, die nationalen Parlamente wären außen vor.
Das Problem ist – wie schon angedeutet – die fehlende Kontrolle im Bereich der Innen- und Justizpolitik. Das EP muß zwar bei Beschlüssen angehört werden, aber die Entscheidungen können auch gegen das EP ergehen. Auch eine Kontrolle Europols durch den Europäischen Gerichtshof findet nicht statt. Und dies, obwohl Europol weitreichende Befugnisse zur Datensammlung und –weitergabe hat.

Reaktionen auf den 11. September

Nach dem 11. September 2001 hat der Rat weitreichende Aktivitäten zur „Terrorismusbekämpfung“ entfaltet. Ein 64 Punkte umfassender „Fahrplan“ wurde bereits im Oktober (!) 2001 präsentiert. Er wird seitdem ständig aktualisiert. Wichtige Elemente sind:
- Die Mitgliedsstaaten haben die Terrorismus-Definition der EU in ihr nationales Strafrecht zu übernehmen. Unter Strafe zu stellen ist nicht nur die Mitgliedschaft, sondern auch die Unterstützung einer terroristischen Vereinigung. Dies erleichtert Verurteilungen und eignet sich vorzüglich zur Einschüchterung.
- Gekoppelt daran ist ein Katalog von „terroristischen“ Straftaten. Dazu gehören jetzt auch „schwer wiegende Zerstörungen an … Privateigentum, die Menschenleben gefährden oder zu erheblichen wirtschaftlichen Verlusten führen können.“ Damit wird auch militanter sozialer Protest, insbesondere wenn es dabei zu größeren Sachschäden kommt, in eine terroristische Ecke gerückt. Immerhin fügte der Rat auf den Protest von Bürgerrechtsvereinigungen den Satz ein, wonach dieser Beschluß „nicht dahingehend ausgelegt werden kann, daß er Grundrechte oder –freiheiten wie die Versammlungs- Vereinigungs- oder Meinungsfreiheit, einschließlich des damit zusammenhängenden Demonstrationsrechts, schmälert oder behindert.“
- Der Rat erstellte eine Liste von Personen und Organisationen (z.B. PKK, FARC, ETA, Aum-Sekte, leuchtender Pfad), die er dem Terrorismus zurechnet. Voraussetzung für die Aufnahme ist nicht eine Verurteilung, sondern nur, daß Ermittlungen laufen. Zweck dieser Liste ist, sämtliche Flüchtlinge im Rahmen des Asylverfahrens politisch zu überprüfen.
- Viele neue Gremien wurden gegründet. Bei der Europol eine Counter-Terrorism Task Force, die vor allem Analysen erstellt. Die seit 2000 existierende Task Force der europäischen Polizeichefs erhält eine neue Arbeitsstruktur. Auch die Leiter der nationalen Geheimdienste treffen sich künftig regelmäßig zum Informationsaustausch. Neuerdings gibt es „multinationale ad-hoc-Gruppen für die Erfassung und den Austausch von Informationen über Terroristen“, die aus Polizei und Geheimdiensten bestehen und „das Vakuum bei außer oder vorgerichtlichen Ermittlungen“ schließen sollen, d.h. in der Grauzone ermitteln, und dabei auch Daten über Vorgänge sammeln, die in dem Land, in dem sich die verdächtige Person aufhält, gar nicht strafbar sind.
- Natürlich gibt es auch eine weitere Intensivierung des Informationsaustausches mittels eines Standartformulars über Vorfälle mit terroristischem Hintergrund. Dies ermöglicht den Datenaustausch der Geheimdienste und politischen Polizeien.
- Es werden Terroristenprofile erstellt, um Terroristen zu identifizieren, bevor sie Anschläge verüben. Deutschland hat daraufhin gleich vorgeschlagen, eine europaweite Rasterfahndung einzuführen.
- Es wird ein Visa-Informations-System aufgebaut. Alle Visumantragsverfahren werden darin für fünf Jahre gespeichert. Auch die Geheimdienste haben Zugang zu den Daten. Es sollen auch biometrische Daten in die EU-Visa eingefügt werden. Ziel ist es, bis zu 70 Mio. Datensätze zu speichern. Aus dem schon bestehenden „Schengen-Informations-System“ sollen auch Europol, die Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedsstaaten, Ausländerbehörden u.a. Daten abrufen können. Es soll in Zukunft auch einen Datenaustausch über „violent troublemakers“ geben, d.h. Fußballfans und DemonstrantInnen.
- Der Datenaustausch mit den USA wird intensiviert. So darf der US-Zoll direkt Zugriff auf die personenbezogenen Daten der Fluggesellschaften nehmen. D.h. sie dürfen nicht nur die Passagierlisten einsehen, sondern alle bei der Fluglinie gespeicherten Daten, z.B. auch Kreditkartennummer, frühere Reisen oder gewähltes Menü. Aus Gründen der Bequemlichkeit kann der US-Zoll dabei nicht nur auf die Daten der transatlantisches Flüge zugreifen, sondern auf das gesamte Buchungssystem. Es wurde zwar versprochen, nur die Daten der Transatlantikflüge zu verwenden, doch ob sich die USA daran halten ist zweifelhaft. Sicher ist dagegen, daß ein Teil der Daten an andere US-Behörden weitergegeben wird. Dies hat die USA schon angekündigt.

Verfassungsentwurf

Der Verfassungskonvent hat inzwischen einen Entwurf für eine künftige europäische Verfassung erarbeitet. Dieser Entwurf sieht auch im Bereich der gemeinsamen Innen- und Justizpolitik Änderungen vor. Die Säulenstruktur der EU wird abgeschafft. In Zukunft soll für alle Tätigkeitsbereichen der EU das sogenannte Mitentscheidungsverfahren gelten, d.h. die Kommission macht einen Vorschlag und Rat (mit qualifizierter Mehrheit) und Parlament müssen zustimmen. Dies ist zu begrüßen, weil dadurch das Parlament auch in der Innen- und Justizpolitik mitentscheiden darf. Allerdings gibt es davon eine ganze Reihe von Ausnahmen. In folgenden Politikbereichen soll das EP nur angehört werden:
- bei asylpolitischen Verordnungen, wenn sich ein Mitgliedsstaat wegen des „plötzlichen Zustroms von Staatsangehörigen dritter Länder“ in einer „Notlage“ befindet (Art. 11 des Verfassungsentwurfes)
- bei Verordnungen über die Zusammenarbeit nationaler Dienststellen untereinander und mit der Kommission (Art. 7)
- bei Gesetzen, die die Tätigkeit von Strafverfolgungsbehörden eines Mitgliedsstaates auf dem Territorium eines anderen erlauben (Art. 23)
Völlig getrennt vom Einfluß des EP wird die „operative Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit“ (Art. 5). Die Zusammenarbeit der nationalen Behörden, „einschließlich der Polizei, Zoll- und Zivilschutzbehörden“ soll ein neu zu schaffendes „ständiger Ausschuß“ des Rates koordinieren. Zwar soll das EP „über die Beratungen auf dem laufenden gehalten“ werden. Aber vermutlich läuft das dann genauso wie die Information des Bundestages über die Aktivitäten der deutschen Geheimdienste und über die Lauschangriffe. D.h. das EP bekommt hin und wieder einen wenig aussagekräftigen Bericht. Außerdem soll der Rat in Zukunft Gesetze über die operative Zusammenarbeit erlassen können. Das EP soll hierbei nur angehört werden und nicht mitentscheiden können (Art. 21).
Durch diese Bestimmungen erhält die Exekutive weitreichende Möglichkeiten. Gerade die staatlichen Tätigkeiten bei der Verbrechensbekämpfung greifen oft weitgehend in Grundrechte der Menschen ein (Lauschangriffe, Abhören von Telekommunikation, Datenerhebung und -speicherung). Deshalb ist in diesen sensiblen Bereichen die Kontrolle des staatlichen Handelns wichtig. Zur Kontrolle gehört auch die Beteiligung der gewählten Volksvertretung. Diese ist bisher im Verfassungsentwurf nur teilweise vorgesehen.

von Andre Pöhler, stellvertretender Juso-Landesvorsitzender